Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentato e difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (c.f. 80224030587), presso i cui uffici ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12 (fax 0696514000 PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
contro Regione Veneto, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore, resistente;
per la dichiarazione di incostituzionalita' degli articoli 1, 9,
19 e 20 della legge regionale 22 settembre 2021, n. 27, recante
«Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2021 in materia di governo
del territorio, viabilita', lavori pubblici, appalti, trasporti e
ambiente», pubblicata sul B.U.R. n. 128 del 24 settembre 2021, per
contrasto con gli articoli 3, 9, 81 e 117, comma 2, lettere e), l),
m) e s), e comma 6 della Costituzione
Il consiglio regionale della Regione Veneto ha approvato il 21
settembre 2021 la legge n. 27, composta da 22 articoli, con cui detta
disposizioni in vari settori della politica economica veneta, quali
il governo del territorio, la viabilita', i lavori pubblici e gli
appalti, i trasporti e l'ambiente.
Sennonche', ad avviso del Consiglio dei ministri, che in data 19
novembre 2021 ha deliberato per la sua impugnazione, la legge
presenta svariati profili di incompatibilita' con le norme
costituzionali. Pertanto, con il presente atto se ne deduce
l'illegittimita' costituzionale sulla base dei seguenti
Motivi
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale 21
settembre 2021, n. 27 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
l) della Costituzione.
La norma qui censurata modifica altra precedente norma (l'art. 4
della legge regionale 5 novembre 2004, n. 21) intervenendo in materia
di condono edilizio con la sostituzione del comma 1-bis.
La norma modificata, intitolata «Determinazione dell'oblazione e
degli oneri concessori», ha oggi il seguente tenore:
«1. La misura dell'oblazione prevista dalla legge sul condono
e' incrementata del 5 per cento e, nelle ipotesi previste dall'art.
3, comma 3, del 10 per cento. L'incremento dell'oblazione e' versato
alla Regione che la destina per politiche di repressione degli abusi
edilizi e per la promozione di interventi di riqualificazione dei
nuclei interessati e compromessi da fenomeni di abusivismo edilizio,
ovvero per i rilievi aerofotogrammetrici previsti dall'art. 23 della
legge n. 47 del 1985.
1-bis. La Regione puo', altresi', destinare l'incremento
dell'oblazione di cui al comma 1:
a) ad interventi di valorizzazione e restauro paesaggistico
su siti di interesse regionale che sono individuati dalla Giunta
regionale, sentita la competente commissione consiliare;
b) agli interventi, promossi dai comuni singoli o
associati, di riqualificazione urbana di cui all'art. 6 della legge
regionale 6 giugno 2017, n. 14 "Disposizioni per il contenimento del
consumo di suolo e modifiche della legge 23 aprile 2004, n. 11 "Norme
per il Governo del territorio e in materia di paesaggio", nonche' per
le spese di progettazione degli interventi previsti nei programmi di
rigenerazione urbana sostenibile, approvati ai sensi dell'art. 7,
comma 4, della medesima legge regionale n. 14 del 2017. La Giunta
regionale, sentita la competente commissione consiliare, determina
criteri e modalita' di assegnazione del contributo ...».
Tale previsione normativa non e' in linea con quanto disposto dal
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante «Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici.», ed in particolare con l'art. 32.
Questa norma statale, che detta misure per la riqualificazione
urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione
dell'attivita' di repressione dell'abusivismo edilizio, nonche' per
la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree
demaniali, al comma 33 prevede che: «Le regioni, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, emanano
norme per la definizione del procedimento amministrativo relativo al
rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria e possono
prevederne, tra l'altro, un incremento dell'oblazione fino al massimo
del 10 per cento della misura determinata nella tabella C allegata al
presente decreto, ai fini dell'attivazione di politiche di
repressione degli abusi edilizi e per la promozione di interventi di
riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di abusivismo
edilizio, nonche' per l'attuazione di quanto previsto dall'art. 23
della legge 28 febbraio 1985, n. 47.».
La ratio di tale previsione e' quella di garantire alle regioni
l'acquisizione di maggiori introiti, utili ad affrontare gli impegni
finanziari delle amministrazioni comunali conseguenti
all'applicazione del condono edilizio (come riconosciuto dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 196/2004).
Il legislatore veneto, nel prevedere, con il nuovo comma 1-bis
dell'art. 4 che la regione possa, altresi', destinare l'incremento
dell'oblazione di cui al comma 1 ad interventi di valorizzazione e
restauro paesaggistico, ovvero a programmi di rigenerazione urbana,
si e' discostato dal riferito vincolo di destinazione, preordinato
all'adozione di misure riparative e/o preventive rispetto al fenomeno
dell'abusivismo edilizio.
Considerato che l'oblazione e' intimamente connessa ai richiamati
profili estintivi e che il legislatore statale, nel consentire alle
regioni di incrementarne gli importi, ne ha, al contempo, vincolato
la destinazione, la norma regionale in parola risulta aver
oltrepassato lo spazio di competenza riservato alle regioni.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 196/2004 in materia di
condono edilizio ha affermato che: «Il condono edilizio di tipo
straordinario, quale finora configurato nella nostra legislazione,
appare essenzialmente caratterizzato dalla volonta' dello Stato di
intervenire in via straordinaria sul piano della esenzione dalla
sanzionabilita' penale nei riguardi dei soggetti che, avendo posto in
essere determinate tipologie di abusi edilizi, ne chiedano il condono
tramite i comuni direttamente interessati, assumendosi l'onere del
versamento della relativa oblazione e dei costi connessi
all'eventuale rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria,
appositamente previsto da questa legislazione.
Non vi e' dubbio sul fatto che solo il legislatore statale puo'
incidere sulla sanzionabilita' penale (per tutte, Corte
costituzionale sentenza n. 487 del 1989) e che esso, specie in
occasione di sanatorie amministrative, dispone di assoluta
discrezionalita' in materia «di estinzione del reato o della pena, o
di non procedibilita'» (Corte cost. sentenze n. 327 del 2000, n. 149
del 1999 e n. 167 del 1989). Peraltro, la circostanza che il comune
sia titolare di fondamentali poteri di gestione e di controllo del
territorio rende necessaria la sua piena collaborazione con gli
organi giurisdizionali, poiche', come questa Corte ha affermato, «il
Giudice penale non ha competenza "istituzionale" per compiere
l'accertamento di conformita' delle opere agli strumenti urbanistici»
(sentenza n. 370 del 1988). Tale doverosa collaborazione per
concretizzare la scelta del legislatore statale di porre in essere un
condono penale si impone quindi su tutto il territorio nazionale,
inerendo alla strumentazione indispensabile per dare effettivita' a
tale scelta.
Al tempo stesso rileva la parallela sanatoria amministrativa,
anche attraverso la previsione da parte del legislatore statale di
uno straordinario titolo abilitativo edilizio, a causa dell'evidente
interesse di coloro che abbiano edificato illegalmente ad un condono
su entrambi i versanti, quello penale e quello amministrativo; ma sul
piano della sanatoria amministrativa i vincoli che legittimamente
possono imporsi all'autonomia legislativa delle Regioni, ordinarie e
speciali, non possono che essere quelli ammissibili sulla base
rispettivamente delle disposizioni contenute nel nuovo art. 117
della Costituzione e degli statuti speciali».
Prosegue la Corte: «Questa legislazione conferma, in una
particolare realta' territoriale, quella che e' una piu' generale
caratteristica della legislazione sul condono, nella quale
normalmente quest'ultimo ha effetti sia sul piano penale che sul
piano delle sanzioni amministrative, ma che non esclude la
possibilita' che le procedure finalizzate al conseguimento
dell'esenzione dalla punibilita' penale si applichino ad un maggior
numero di opere edilizie abusive rispetto a quelle per le quali
operano gli effetti estintivi degli illeciti amministrativi; cio' e'
reso d'altra parte evidente nelle disposizioni dello stesso Capo IV
della legge n. 47 del 1985, e successive modificazioni e
integrazioni, che nell'art. 38 disciplina separatamente, al secondo
ed al quarto comma, i presupposti del condono penale (il versamento
dell'intera oblazione) ed amministrativo (il conseguimento del titolo
abilitativo in sanatoria) e nell'art. 39 prevede che, ove si sia
effettuata l'oblazione, si produca comunque l'estinzione dei reati
anche ove "le opere non possano conseguire la sanatoria".
D'altra parte, anche l'art. 32 impugnato prevede, al comma 36, i
presupposti per il verificarsi dell'effetto estintivo penale, mentre
i diversi presupposti per il conseguimento del titolo abilitativo in
sanatoria sono regolati dal comma 37, cosi' confermando che i due
effetti possono essere indipendenti l'uno dall'altro, dal momento che
l'effetto penale si produce a prescindere dall'intervenuta
concessione della sanatoria amministrativa e anche se la sanatoria
amministrativa non possa essere concessa.».
La sentenza di cui si sono riportati alcuni passi motivazionali
e' ricordata come fondamentale nella ricostruzione dei rapporti fra
Stato e regioni in tema di condono edilizio. Essa ha riconosciuto che
il monopolio statale - ex articoli 25 e 117, comma 2, lettera l)
della Costituzione - interessa sia la fase genetica delle fattispecie
incriminatrici, che la fase della rinuncia all'esercizio della
pretesa punitiva. E tale riserva di competenza assume dei connotati
ancora piu' pregnanti nell'ipotesi di condono straordinario edilizio,
attesa la piena discrezionalita' statale in materia di estinzione del
reato. Coerentemente, quindi, il legislatore statale, nel ritenere di
poter accordare alle regioni la predetta facolta' di incremento
dell'oblazione, ha potuto subordinarla allo svolgimento di specifiche
attivita' aventi finalita' repressive e/o riparative [1) attivazione
di politiche di repressione degli abusi edilizi; 2) promozione di
interventi di riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di
abusivismo edilizio; 3) attuazione di' quanto previsto dall'art. 23
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 in materia di controlli periodici
mediante rilevamenti aerofotogrammetrici]; finalita' che non si
rinvengono nelle attivita' oggi contemplate dal neo-introdotto comma
1-bis.
La disposizione regionale in esame, quindi, eccede dalle
competenze riconosciute alle regioni in materia di condono edilizio
risultando invasiva della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo comma lettera l)
della Costituzione.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 9 della legge regionale 21
settembre 2021 n. 27 per violazione dell'art. 81 e dell'art. 117,
comma 2, lettera e) della Costituzione.
La norma qui censurata, intitolata «Misure di semplificazione nei
procedimenti di pagamento», prevede testualmente che nei contratti
pubblici di servizi, forniture e noleggio attrezzature di importo
inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, nei procedimenti di
pagamento non debba essere operata la ritenuta dello 0,50 per cento a
garanzia dei versamenti agli enti previdenziali ed assicurativi.
Tale disposizione si pone in contrasto con l'art. 30, comma
5-bis, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, norma inserita dal decreto
legislativo n. 56/2017, secondo cui in ogni caso sull'importo delle
prestazioni e' operata la ritenuta dello 0,50 per cento che puo'
essere svincolata solo in sede di liquidazione finale, dopo
l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di
collaudo o di verifica di conformita', previo rilascio del documento
unico di regolarita' contributiva.
La disposizione in parola e' regola di gara, tanto che e'
contenuta nell'articolo del Codice dei contratti dedicata ai principi
generali in materia di aggiudicazione, e detta una prescrizione da
inserire in tutti i bandi relativi agli appalti e alle concessioni.
Ora, secondo il consolidato orientamento della Corte
costituzionale, le disposizioni «[...] regolanti le procedure di gara
sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza, e
[...] le regioni, anche ad autonomia speciale, non possono dettare
una disciplina da esse difforme (Corte cost. sentenza n. 39 del 2020,
ma gia' prima sentenze n. 263 del 2016, n. 36 del 2013, n. 328 del
2011, n. 411 e n. 322 del 2008).
E cio' indipendentemente dalla soglia di rilievo comunitario cui
devono attenersi le stazioni appaltanti, dal momento che la
competenza legislativa esclusiva dello Stato opera in tutte le
procedure di affidamento, quale ne sia l'importo (Corte cost.
sentenze n. 263 del 2016, n. 184 del 2011, n. 283 e n. 160 del 2009,
n. 401 del 2007), e quale ne sia il tipo (Corte cost. sentenza n. 322
del 2008).
Orbene, le disposizioni di cui all'art. 30, rubricato «Principi
per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni»,
rappresentano principi fondamentali posti a tutela della libera
concorrenza, di non discriminazione e par condicio, e valevoli per
qualsivoglia procedura di scelta del contraente, per gli appalti e
per le concessioni di beni e servizi, sopra e sotto soglia (TAR
Veneto, I, 21 marzo 2018, n. 320; Tribunale amministrativo regionale
Puglia, Lecce, I, 5 luglio 2018, n. 1104; Tribunale amministrativo
regionale Molise, 28 gennaio 2019, n. 38; si veda anche Cons. Stato,
III, 3 dicembre 2015, n. 5494).
Alla luce di quanto esposto, si ritiene che la disciplina della
legge regionale in esame, ponendosi in contrasto con la norma
interposta, rappresentata dall'art. 30 del Codice dei contratti,
violi il parametro costituzionale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
A si aggiunga che, come detto, il citato art. 30, comma 5-bis,
del codice dei contratti pubblici dispone che «le ritenute possono
essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo
l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di
collaudo o di verifica di conformita', previo rilascio del documento
unico di regolarita' contributiva».
Ne discende che, in caso di irregolarita' del DURC, la stazione
appaltante non puo' svincolare le ritenute in questione.
La previsione regionale, quindi, volta ad escludere
l'applicabilita' della ritenuta dello 0,50 per cento, appare
suscettibile di determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, in termini di minori entrate contributive, non quantificate
e prive di copertura finanziaria, laddove la stazione appaltante non
potra' trattenere le ritenute che avrebbe potuto mantenere in caso di
irregolarita' contributiva del soggetto aggiudicatario, determinando
cosi' la violazione dell'art. 81 della Costituzione.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 19 della legge regionale
21 settembre 23021, n. 27 per violazione degli articoli 3 e 9 della
Costituzione
La norma qui censurata sostituisce il comma 2 dell'art. 2 della
precedente legge regionale n. 41 del 1998.
L'art. 2 in questione, al comma 1 stabilisce che, dopo
l'approvazione degli appositi piani di estrazione, «(...)
l'estrazione e l'asporto di sabbie e ghiaie e' autorizzata, sotto il
profilo della compatibilita' con il buon regime delle acque e in
armonia coi piani stessi, dal direttore dell'ufficio regionale del
Genio civile competente per territorio fino a 30.000 metri cubi e,
oltre tale quantita', dal direttore della struttura regionale
competente in materia di difesa del suolo».
Il previgente comma 2 disponeva che: «In assenza di piani
estrattivi il limite e' abbassato a 20.000 metri cubi».
A seguito della novella, il comma 2 ora recita: «In assenza di
piani estrattivi il limite e' abbassato a 20.000 metri cubi per
singolo intervento. Possono essere presentati dal medesimo soggetto
progetti di estrazione e asporto di sabbia e ghiaia, finalizzati alla
sicurezza e alla buona regimazione delle acque, per quantitativi
complessivi fino ad un massimo pari ad 80.000 metri cubi, da
realizzare attraverso singoli interventi di entita' non superiore a
20.000 metri cubi».
In sostanza, la nuova norma consente l'estrazione di rilevanti
quantita' di materiali litoidi - in precedenza non permessa - in
assenza degli appositi piani e, tra l'altro, in una regione, quale il
Veneto, allo stato ancora priva di pianificazione paesaggistica.
Viene a essere cosi' stravolta la previsione originaria,
vanificando la finalita' stessa della legge regionale n. 41 del 1998,
che e' volta a permettere l'estrazione soltanto sulla base di
appositi piani, e, in assenza dei piani stessi, unicamente per
limitati quantitativi.
La nuova disposizione consente, invece, di estrarre, in assenza
di piano, quantitativi complessivi di materiale litoide fino al
80.000 metri cubi, e cio' senza neppure il coinvolgimento della
struttura regionale competente in materia di difesa del suolo.
Deve tenersi presente altresi' che i territori costieri, le zone
contermini ai laghi e i corsi d'acqua sono soggetti a vincolo
paesaggistico ex lege, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettere a),
b) e c), del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Ne deriva che, con le previsioni in esame, la regione innova,
mediante una disciplina irragionevole, al regime precedentemente
dettato dalla stessa regione a tutela dei beni paesaggistici
vincolati ex lege, determinando un abbassamento della tutela.
Sembra significativo per la sua pertinenza il precedente
giurisprudenziale di cui alla sentenza n. 141/2021 della Corte
costituzionale, trattandosi dell'analoga questione della
modificazione in peius della disciplina regionale posta a presidio di
alcune tipologie di boschi, vincolati ai sensi dell'art. 142, comma
1, lettera g), del Codice. In quella occasione la Corte ha affermato
che «La norma impugnata non si e' limitata a modificare una
precedente legge regionale che aveva introdotto un vincolo in assenza
di precisi e corrispondenti limiti derivanti dalla disciplina
statale, ma, abbassando la quota altimetrica al di sotto della quale
operano le norme di tutela delle faggete depresse, ha
surrettiziamente aggirato il vincolo posto dalla norma interposta
costituita dall'art. 142, comma 1, lettera g), del decreto
legislativo n. 42 del 2004».
Da cio' la violazione degli articoli 3 e 9 della Costituzione,
rispetto ai quali costituiscono parametro interposto le previsioni
del Codice ora richiamate.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge regionale
21 settembre 2021, n. 27 per violazione dell'art. 117, comma 1
lettere m) e s), e comma 6 della Costituzione.
La norma qui censurata, intitolata «Titolo giuridico per la
esecuzione di interventi finalizzati alla sicurezza idraulica dei
corsi di acqua di competenza regionale» prevede al primo comma che:
«Le strutture della Giunta regionale, territorialmente
competenti alla effettuazione degli interventi funzionali alla
prevenzione e riduzione del rischio idraulico sui corsi d'acqua di
competenza regionale, hanno titolo ad eseguire, direttamente o
mediante i soggetti affidatari, ai sensi e per gli effetti di cui
agli articoli 93, 96 e 97 del regio decreto 25 luglio 1904, n. 523
"Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere
idrauliche delle diverse categorie", gli interventi di ripristino di
condizioni di sicurezza e officiosita' idraulica che prevedono la
rimozione di schianti, piante morte, piante a rischio caduta o la cui
presenza riduca la sezione dell'alveo necessaria a garantire il
libero deflusso delle acque».
Al comma 2 la stessa prevede che:
«Gli interventi di cui al comma 1 sono realizzati in
conformita' alla vigente normativa statale e regionale in materia di
valutazione di incidenza ambientale su parere reso ai sensi dell'art.
16 della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 "Disposizioni
generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per
le costruzioni in zone classificate sismiche" nonche' ai sensi
dell'art. 68 della legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30 "Collegato
alla legge di stabilita' regionale 2017", previa acquisizione del
parere della struttura regionale competente in materia forestale sul
territorio, ove l'area di intervento sia configurabile come boscata
ai sensi del Reg. reg. 7 febbraio 2020, n 2 "Prescrizioni di massima
e di polizia forestale adottate ai sensi dell'art. 5 della legge
regionale 13 settembre 1978, n. 52 "Legge forestale regionale"" ed in
conformita' alle specifiche tecniche ed ambientali definite dal
Prontuario Operativo per interventi di gestione forestale approvato
dalla Giunta regionale con deliberazione n. 7 del 5 gennaio 2018
"Adozione del Prontuario operativo per gli interventi di gestione
forestale - delib. G.R. n. 1456/2014 e delib. G.R. n. 1400/2017",
pubblicata sul BUR n. 9 del 23 gennaio 2018.».
Il senso di questa seconda previsione, anche alla luce della
rubrica dell'art. 20, non puo' che essere quello di circoscrivere
espressamente i titoli necessari per effettuare gli interventi di
ripristino di condizioni di sicurezza e officiosita' idraulica che
prevedono la rimozione di schianti, piante morte, piante a rischio
caduta o la cui presenza riduca la sezione dell'alveo necessaria a
garantire il libero deflusso delle acque.
Deve, tuttavia, rilevarsi che gli interventi in questione vengono
eseguiti sulle zone contermini ai laghi o sulle sponde dei corsi
d'acqua, ossia in ambiti soggetti a vincolo paesaggistico ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettere b) e c), del Codice dei beni
culturali e del paesaggio. Inoltre, la medesima previsione regionale
fa riferimento all'ipotesi in cui le piante da rimuovere facciano
parte di un'area boscata, come tale soggetta a vincolo paesaggistico
ai sensi della lettera g) del medesimo comma 1 dell'art. 142 del
predetto Codice.
Tutti tali interventi sono, pertanto, soggetti - in linea di
principio - al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, a meno che
non siano riconducibili, in concreto, alle fattispecie previste
dall'art. 149 del predetto Codice, come specificate nell'allegato A
al decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017, nonche'
dall'art. 36 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.
Conseguentemente, nel prevedere in modo generalizzato la
sottrazione di tutti gli «interventi di ripristino di condizioni di
sicurezza e officiosita' idraulica che prevedono la rimozione di
schianti, piante morte, piante a rischio caduta o la cui presenza
riduca la sezione dell'alveo necessaria a garantire il libero
deflusso delle acque», a prescindere dalla possibilita' di ricondurre
tali interventi nel novero di quelli non assoggettati ad
autorizzazione paesaggistica ai sensi della normativa nazionale,
l'art. 20, comma 2, della legge regionale viola: la potesta'
esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio, stabilita
dall'art. 117, secondo comma lettera s), della Costituzione; i
livelli essenziali delle prestazioni che devono essere stabiliti in
modo uniforme sull'intero territorio nazionale, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione; la potesta'
regolamentare dello Stato nelle materie di legislazione esclusiva, di
cui all'art. 117, sesto comma, della Costituzione. Rispetto a tali
previsioni costituiscono norme interposte gli articoli 146 e 149 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonche' il decreto del
Presidente della Repubblica n. 31 del 2017, nonche' l'art. 36 del
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni,
dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.